【双周闭门2020年8期｜总63期】当前形势下的财政政策

近期中央政治局召开会议研究部署疫情防控工作,提出积极的财政政策要更加积极有为，中国财富管理50人论坛（CWM50）联合中国财政科学研究院（财科院）4月27日共同举办 “当前形势下的财政政策”专题研讨会，就如何调整今年的财政预算赤字，提高特别国债和专项债券使用效率等市场各界普遍关注的问题进行分析研讨，以下为会上专家的主要观点整理。

一、财政政策如何更加积极有为？

与会专家普遍认为，积极的财政政策要更加积极有为，在“六稳”的基础上做好“六保”，把资金用到支持实体经济特别是中小微企业上。如果政策力度太小，不足以对冲当前疫情所带来的冲击。财政政策应担当对冲疫情冲击的主力，货币政策予以配合。特殊时期财政和货币政策要有非常规思路，应提高财政赤字率、增加政府债发行规模。以特别国债为基础制定专门预算，使得积极财政政策达到规模效应。

全球财富管理论坛理事长、财政部原部长楼继伟在讲话中梳理了过去几个月已经出台的多项财政政策，包括社保和公积金延期缴纳等税费减免、失业保险金使用、出口退出率进一步提高、发放消费券等，他认为这些政策的出台都很有必要，同时也都在动用财政资源。他指出，考虑到今年财政支出肯定会突破原先报给全国人大的预算，因此应该尽快地通过预算增加赤字。

财政部金融司司长王毅在会上提出，当前政策目标应首先放在“活下去”而非“好起来”上，救助重点应更多考虑对固定支出的减免而非基于交易的税收优惠。当前货币政策边际效用下降的情况下，财政政策应多发力，但面对较大的救助支出需求，收入缺口也不可忽视。

中国社科院副院长高培勇将目前面临的财政政策扩张需求总结为三方面：应对疫情的冲击、实施逆周期调节和经济结构调整。积极的财政政策需要区分三种需求来精准实施。此外，他总结了制定财政政策的历史经验，提出了三个“不能”：不能用过去大水漫灌的做法给未来发展带来副作用、不能因为本轮操作而做出调高未来财政支出的判断、不能因为这一轮扩张新增财政风险和金融风险。在政策的执行方面，他主张要留有空间，在积极财政政策能够发挥应有效应的前提下以“挤牙膏”的方式进行操作。

中国财政科学研究院院长刘尚希认为按照量出为入或者以支定收的财政逻辑，财政政策应当首先考虑该做什么，然后再考虑钱从何来。他指出，中央提出的“六保”是超越传统需求管理路径的新思路，它转向了风险管理的新框架。“六保”对应着当前经济运行面临的六大风险，财政政策、货币政策要以对冲这六大风险为目标，使之无法形成风险链条；要以短期风险和长期风险为导向，权衡财政风险和经济风险、金融风险和社会风险，据此制定和调整财政政策。在政策着力点上，他认为应当把应对生存的风险摆在首位，将应对发展的风险放在次要位置。目前财政政策还没有达到刺激政策的阶段，而是要保生存，使生存风险最小化，从而为经济恢复创造条件。

国家信息中心首席经济学家祝宝良回顾了一季度的经济运行情况，估计整个经济损失约3万亿元，财政损失约8000亿元，企业的利润预计减少超过2万亿，疫情对经济的冲击非常之严重。他指出，要按照底线思维，保就业、保民生、保企业主体，当前财政纾困政策需要更加积极有为。

中信建投首席经济学家张岸元回顾了疫情冲击的三个阶段，其中特别指出因疫情导致发展中国家大面积债务违约，社会信用链条断裂，一些国家开始普遍向我国提出债务展期和减免要求，对于债务展期给我国国内金融体系尤其是大型商业银行资产负债表的冲击要予以提前关注。财政政策方面，他认为应将“六保”的目标分类，并与财政货币工具精准匹配。保居民就业、保市场主体、保产业链供应链稳定在某种意义上是一致的，可将特别国债采取纾困基金方式投向受疫情冲击严重行业的重要企业，以股权注资，可以实现资产对应。至于保基本民生和保基层运转，对应的财政支出不存在资产对应的要求，只能从赤字考虑，应当“以支定收”，根据支出实际需要确定赤字率。

中国社科院财经战略研究院副院长杨志勇认为积极的财政政策的力度要足够大，要超出市场预期，“六稳”“六保”的效果才会更好。整体来说，政策的力度需要跟市场结合，只有需求和供给对称了，总量和结构协调了，复工复产、复商复市、消费和投资对应了，经济才能实现良性循环。

摩根士丹利中国首席经济学家邢自强梳理了财政政策的“三步走”，第一步是针对救灾的纾困，第二步是基础设施建设，第三步是针对中小企业和居民部门更加直接的纾困和扶助政策。他建议，与“挤牙膏”式出台政策相比，一次性出台组合式的政策更为有效。在力度上，应当结合目前的经济体量进行安排，要达到一定的规模，否则和疫情对经济冲击的力度不匹配。

财科院教科文研究中心主任韩凤芹指出，要从风险的角度考虑财政政策的硬约束，把紧债务规模的闸门。此外，她还强调应当重视目前财政收入质量偏低的现实问题。关于财政政策的有效性，她认为，要重视政策实际落地情况，还要通过改革提高财政资金使用的有效性，调动企业的积极性。

华创证券首席经济学家牛播坤指出，针对企业和居民纾困的政策效果可能不如预期，要把握好政策实施的时间窗口，避免二季度出现企业倒闭潮和失业率的调升。此外，中国居民储蓄情况不容乐观，农民工的失业保险参保率低，在这种情况下政策应该及时出台。

二、关于钱从哪来？

刘尚希认为可以用发行特别国债的方式，由央行直接向财政购买，适度地实现赤字的货币化，从而把财政和货币政策结合成新的组合，缓解当前的财政困难。特别国债的规模可以考虑达到5万亿人民币，央行扩表，零利率购买，在适当的时候，央行可以将特别国债卖给商业银行进行缩表。他认为特别国债向央行定向发行的方式，可以避免国债向市场发行产生的挤出效应，和央行通过商业银行渠道扩大货币供应相比会产生不同的效果，能更加有效地应对经济运行中面临的风险点。此外，把这部分钱通过央行给到财政，财政再去救助相应的市场主体，在操作上更具有便利性，相比直接扩大财政赤字率，这种方式也可以消除市场对赤字率出现跳升的担忧。另外他认为在疫情冲击下，更多的对冲风险的职责应当交给中央政府和中央财政。

楼继伟认同需要加大财政政策力度的观点，认为财政政策规模有可能达到5万亿，同时指出特别国债的购买不能违反《人民银行法》中关于“中国人民银行不得对政府财政透支”的规定。

张岸元认为，特别国债要达到一定规模才有意义，可以先确定总盘子，而后视情况分期发行。在发行方式上，他建议由中央财政向商业银行存款准备金发行特别国债。这样既回避了赤字货币化问题，同时可以筹集大量资金且不会冲击现有国债市场，此外，极低发行利率有利于拉动社会均衡利率水平下行，且相对市场化，还可以解决单纯货币政策降准释放流动性大量淤积商业银行体系的弊端。他强调，这样发行的本质是财政货币协同配合，由财政弥补金融部门无法有效使用降准低成本资金的缺陷。

野村证券中国首席经济学家陆挺建议试行向市场发行特别国债，由商业银行和保险公司部分吸收，未来央行可以通过公开市场操作将这部分债券购回。

厦门大学教授赵燕菁建议这次的特别国债可以通过项目抵押，由央行通过特定渠道把钱放到实体经济中。这类项目需要具备四点特征：一是规模大，二是有稳定的现金流，三是可以带来消费，四是产业链大部分在国内。他指出，我国在城市化方面大有可为，可以考虑大量建房，然后先租后售，既可以推动城市化建设，同时可以带动大量需求。

三、关于钱怎么花？

楼继伟认为钱主要应该用于以下几个方面：首先是要补上由于经济下行造成的财政减收，否则会影响已经确定的支出；其次要补上加大留抵退税力度之后的财政减收；三是要弥补减费的缺口，包括已经减免的社保缴费等。关于专项债和特别国债，楼继伟认为，由于专项债要对应有一定收益的公共投资项目，额度的增加还是要与符合条件的项目相对应，但确实应有所增加；而特别国债所对应的项目要能够按期付息、到期还本，这样的项目可以由民间来做，财政给予一定的支持。楼继伟还结合最近中央发布的推进要素市场化配置改革的文件指出，以大中城市为中心的城市化会产生巨大的有效需求，也能产生巨大的供给和足够的就业，财政政策恰恰能在其中发挥相当大的助力作用，因此要调整财政支出结构。此外，他还建议将已有的中央义务教育经费随学籍转移制度，进一步延伸至发达地区，让发达地区多吸收农民工，支持农民工子女的就学和就业。

王毅认为应平衡好资本性支出和消费性支出的关系。财政与货币政策可以更好地结合，建议一是用好政府信用，提供融资担保，给中小企业贷款和发行低等级信用债和信用贷款；二是用好政策性银行开展长期债权投资和股权投资，用好支持个体工商户和创业者的贷款支持政策；三是中央银行为市场提供流动性支持；此外应建立好风险分担机制。总之，无论是财政的“三保”，还是宏观政策的“六保”，应在制度法规框架下按章行事，这样才能够行稳致远。

祝宝良认为财政政策在保民生方面应特别注意农村问题，要解决未返城的农民工和在农村工作的非农就业者的温饱问题以及农村学生上网课的问题。今年需要特别关注的是保民间制造业企业，同时对于低收入群体可以进行现金补贴和发放消费券。他主张，专项债可以适当增加；在特别国债的使用方式上，一是可以通过一个专门的基金向在进口替代方面特别重要的企业注资，让产业链上重要的商品得以维持生产；二是可以通过担保的方式向中小商业银行注资，提高其贷款能力；三是可以部分换成外汇，通过央行向IMF等组织注资，以便未来对其他发展中国家进行援助。

高培勇认为在财政政策运用方向上可以分为三个层面，一是对冲疫情对财政收支和经济的冲击，二是对冲经济的周期性波动，即逆周期调节，三是支持供给侧结构性改革。他指出，各个方面的需求应各有针对性的操作方案与之对应。在操作方式上，逆周期调节应该通过专项债进行，抗疫特别国债应当用于对冲疫情的冲击。他认为，抗疫特别国债是一个临时性、一次性的支出，不能和逆周期调节以及其他财政需求相挂钩，不能进入一般公共预算。特别国债的运作应当高度透明，在疫情结束后，在严格控制条件下，特别国债的还本付息可以和一般公共预算合并。

杨志勇认为财政政策的实施要和改革相结合。一方面要思考中央和地方的财政关系是否会发生变化；另一方面要更加关注市场的力量，财政支出只有真正地撬动民间投资，才能发挥更大的作用。

邢自强认为，针对批发和零售业、住宿和餐饮业、旅游业、美容业和线下教育这五大就业和亚失业问题最为突出的行业，应该予以大力纾困。此外，他还指出不能高估居民部门的金融稳健性，中低收入者的信贷违约压力较大。

陆挺建议财政资金可以用在三个方面：一是对中小微企业的贷款利息予以部分免除，由财政对这部分进行补贴；二是在保民生托底时注重社会公平，重点用于纾困农村的老人、失业农民工和农村的学生，三是与地方改革和要素市场化配置改革相结合。

上海金融与法律研究院研究员聂日明认为，在疫情过后的财政政策安排上，要立足在现在特殊的央地关系视角上，给地方财政一定自主权，而不是过度依赖中央政府，特别是不能把因为疫情所发的国债变为地方政府的常规性收入，避免未来出现更大的问题。