【双周闭门2020年22期｜总77期】商业银行法修订意见征求与商业银行健康发展
近日，中国人民银行起草《中华人民共和国商业银行法(修改建议稿)》（以下简称《商业银行法》）并向社会公开征求意见，受到市场广泛关注。我国银行业近年来飞速发展，参与主体数量急剧增加，规模持续壮大，业务范围逐步扩展，创新性、交叉性金融业务不断涌现，立法和监管面临很多新情况，现有的很多条款已不适应实际需求，亟待全面修订。
在此背景下，由中国人民银行、中国银保监会主办，中国财富管理 50 人论坛（CWM50）承办的“商业银行法修订意见征求与商业银行健康发展”专题会议于2020年11月11日召开。会上，政府和监管部门有关负责人、学界专家及金融机构代表就《商业银行法》的修订内容和商业银行健康可持续发展等相关问题进行深入研讨并建言献策。
中国财富管理50人论坛学术总顾问、人民银行原副行长吴晓灵、人民银行条法司司长刘宏华、银保监会法规部主任綦相等政府及监管部门负责人出席会议并发言。
十位法学界著名专家针对《商业银行法》修订意见稿分别发表了看法。
中国政法大学教授王卫国首先发言。他从风险识别和《商业银行法》的域外效力方面发表了见解。关于早期纠正，他认为，在风险识别方面进行体系性的设计非常重要，通过制定风险识别标准，可以促使机构进行自我的早期预防，使其根据风险评估标准来查找自身风险管理的短板和弱点，因此可以根据该标准建立起风险早期识别的体系。在域外效应方面，他提出，可以采纳《巴塞尔协议III》中对并表监管和母国与东道国之间的关系这两条原则作为依据，在《商业银行法》中加入关于银行集团监管的域外效应条款，以维护银行集团的总体稳健和安全，避免发生系统性金融风险。
中国人民大学法学院教授徐孟洲对于《商业银行法》在金融制度体系里的定位、立法的目的和依据、商业银行的定义和使用范围提出了有关建议。他指出，金融制度是社会发展中重要的基础性制度，明确《商业银行法》在金融制度中的定位有着重要意义；其次，应强调《商业银行法》依《宪法》制定，突出《宪法》权威性；第三，商业银行的定义应与《公司法》衔接。他表述，在业务范围上，应根据业务的层次和规模分别加以规定。此外，他还对《商业银行法》的结构提出了完善建议。
北京大学法学院教授王新重点从金融合规和反洗钱的角度发表了看法。他表示，从法律体系性的角度来看，《商业银行法》应与《证券法》、《公司法》及《刑法》当中涉及的刑事责任追究的问题相对应，他还针对擅自设立商业银行、非法吸收公众存款、骗贷、股东罚则等条款提出了具体意见。此外，他认为反洗钱是商业银行的重要合规内容，关于反洗钱和反恐怖融资的规定应该在《商业银行法》中占有一席之地。
清华大学法学院副院长高丝敏认为，应突出商业银行的公司治理与普通公司治理的区别，强化对于整个银行风险和利益相关者的关注，并注重对金融消费者的保护。在风险处置与市场退出方面，她提出了存款保险机构接管银行的监管衔接问题。此外，她还对终止净额结算问题、破产清偿顺序及将来与《破产法》的协调问题、对高管薪酬的回溯问题等提出了具体意见。
西南政法大学副校长岳彩申就《商业银行法》的适用问题发表了看法，并建议增加金融安全审查的规定和补充对于中间业务的规定。他认为，现在商业银行开展线上业务难以从行政区域、地理位置上加以限制，且与金融科技发展趋势不吻合，考虑到行业发展业务模式变迁、服务对象流动等情况，建议修改相关条款。在市场退出方面，他建议在程序规则上进一步明确与《破产法》的关系。在商业银行经营衍生品业务方面，他建议引入安全港的规则，以便更好地防范系统性风险。此外，他还对股东的加重责任、个人信息保护、监管部门的职责界定、法律责任的部分规定和股东资格限制等条款提出了具体修订建议。
中国人民大学法学院教授朱大旗表示，应进一步明确《商业银行法》修法的指导思想，为商业银行的投资者、经营者、从业者提供立法预期，指引和规范他们的行为。他认为，商业银行法的修订作为顶层立法设计，应该考虑与其他法律的配合协调。他指出，要扩充商业银行的业务范围，加强对金融消费者的保护，增加对反洗钱和反恐怖融资的规定。此外，他还对立法目的、适用范围和商业银行定义、经营原则、设立程序、股东资质、风险与资本管理等条款提出了具体意见。
中国人民大学法学院教授叶林表示，第一，监管应该刚柔并济，银行业协会作为监管框架的组成部分，应写入《商业银行法》中；第二，由于接管组织有管理处分资产负债和其他财产的权利，因此应从公平角度对接管组织予以明确；第三，个人信息保护不单单是客户利益保护的问题，还涉及到金融安全和数据安全，建议结合新型银行业态的存在，在信息安全上有所考量；第四，商业银行不同于一般的营利法人，应该有其特殊的公司治理规则、理论和原则，在立法中应予以考虑。此外，他还对反洗钱和反恐怖融资、安全官和股东义务等方面提出了相关建议。
中国政法大学教授管晓峰表示，第一，应为即将到来的人工智能问题提供接入口；第二，应将小贷公司及担保公司纳入金融机构监管提供接入口；第三，应向符合条件的商业银行发放第三方支付牌照，打破目前的市场垄断；第四，应加强对信息安全的监管，加入银行获取客户信息并使用后如何处理的规定；第五，应从立法技术上，对法律责任进行细分，对于禁止性规定，明确行为的预期结果；第六，应对一些专业术语进行解释。此外，他还建议为银行业协会提供接入口。
中国政法大学教授刘少军表示，对于商业银行概念的界定非常重要，应在现有条文基础上予以补充和完善。在“客户”与“消费者”的表述方面，他主张使用“客户”，否则如果使用“消费者”将适用《消费者权益保护法》，银行将难以正常展业。他还提出如在接管过程中，需人民银行提供贷款救助的，应考虑给予人民银行接管地位。此外，他建议加入对主要股东和控股股东融资杠杆的限制、对贷款人的权益保护、对客户账户货币支配权的保护、以及代表人诉讼等条款，并对业务范围、股东禁止情形、分支机构的登记程序和法律地位、商业银行的公司治理等条款提出了具体意见。
华东政法大学教授吴弘建议要强化对金融消费者保护的相关规定。他表示，银行客户中需要特别关注的是普通个人客户，即金融消费者，其风险承受能力较低，自我保护能力较弱，在与银行及金融机构的关系中处于弱势地位，需要特别保护。在如何突出金融消费者保护方面，他提出了在总则中对金融消费者的保护做原则性规定、在“保护客户权益”一章中突出金融消费者权利，增加商业银行保障金融消费者资产安全的要求等，并对存款人保护、信息披露、纠纷解决等条款提出了具体意见。
市场代表发言阶段，工商银行法律事务部总经理刘湘玲、农业银行法律事务部副总经理曹立壁、建设银行法律事务部副总经理吴胜春、中国银行内控与法规部资深专家牛光军、邮储银行法律事务部副总经理陈江丰、中信银行法律保全部副总经理文建秀、招商银行法律合规部副总经理周宋良、兴业银行法律合规部副总经理范诚、民生银行法律事务部副总经理吕琦、华夏银行法律合规部总经理张琦、北京银行首席风险官韩旭等机构代表做了深入发言。
与会市场机构代表对《商业银行法》的修订表示支持，并对具体内容提出了观点和建议。如：
进一步扩宽业务范围，明确业务的法律关系；
关于分业经营的规定应考虑现实中商业银行综合化经营的现状；
对于客户权益保护的规定既要强调银行的义务和责任，也要兼顾“卖者尽责、买者自负”的原则；
为厘清跨境协助执行的边界，应明确除了通过国家间的司法协助渠道办理的协助执行外，商业银行不得执行他国传票；
在分支机构法律地位方面，应与《民法典》的规定相衔接；
在个人信息收集方面应进行更宽泛的授权，如将取得授权的第三方、未成年人的监护人包含在内；
进一步明确授信审查尽职免责制度，如依据何等行为标准来界定职责范围；
增加关于环境指标、社会指标和公司治理指标的内容；
明确对于不正当竞争行为的监管机构，防止出现一事多罚；
从银行主体、客户主体、业务性质等维度界定跨区域经营，或不在本法中做出规定，而是将立法意图在监管规章中予以明确；
进一步完善功能监管，对从事商业银行业务的机构按照商业银行相关的监管要求进行监管等建议；
增加合规激励机制。
在行业专家发言阶段，人民银行原副行长吴晓灵、人民银行参事室主任纪敏、中国银行业协会首席法律顾问卜祥瑞、国务院发展研究中心金融所副所长陈道富、中国社科院金融所党委书记、副所长胡滨、业内专家陈有安、王科进、金杜律师事务所合伙人马峰等先后做了发言。
中国银行业协会首席法律顾问卜祥瑞表示，从主管部门、立法技术、“放管服”改革及银行业公司治理各种维度来讲，都应当在《商业银行法》中设立专章或专条方式，明确银行业协会的法律地位、性质、职责，明确商业银行应当加入银行业协会。充分借鉴《保险法》《证券法》《证券投资基金法》立法技术和成果。同时，他还主要就五个方面的关系发表了看法：一是要进一步厘清监管部门对银行经营行为调查权、处罚权上的关系，防止金融机构受到多重调查；二是要处理好消费者权益保护与金融投资者的关系，从立法上对金融投资者和消费者的保护界限应该有所区别；三是处理好境内银行合规经营与境外分支机构（子行）合规监管问题。建议对境内金融机构的境外分支机构权益保护问题和经营合规性问题作出规定；四是要处理好银行从业人员的权益保护与其责任追究关系问题，平衡相关法律责任；五是处理好消费者投诉或争议与银行同业纠纷问题。
国务院发展研究中心金融所副所长陈道富指出，应当补充并明确银行业协会在《商业银行法》中的地位。在商业银行的界定方面，当前商业银行正处于数字化转型阶段，其业务、形态，甚至行业业态都发生了巨大变化，仅从业务角度界定可能会存在滞后和空白点，建议对商业银行核心业务或核心功能进行功能性界定加上适当列举的方式，从而进一步增强法律的适用性。同时，还应加入对于长臂管辖的反制和应对内容，以进一步完善域外适用的问题。此外，他还就跨界投资、跨区域经营、信托财产等具体问题提出了修订完善意见。
中国社科院金融所党委书记、副所长胡滨从五方面提出了修改建议。第一，建议《商业银行法》能够与《银行业监督管理法》和《人民银行法》更好地衔接；第二，加强与《个人信息保护法》的衔接；第三，加强金融消费者权益保护的力度，扩大商业银行承担赔偿责任的范围方面；第四，从商业银行的数据和信息管理角度来规范银行行为；第五，《商业银行法》与《金融控股公司监督管理试行办法》的协调统一。此外，他还对处罚力度、商业银行与金融科技公司合作、股东责任等方面提出了相关修改建议。
人民银行条法司司长刘宏华最后做了总结发言。会议由中国财富管理50人论坛秘书长刘喜元主持。
参加会议的政府、专家学者以及市场机构代表还有：人民银行条法司副司长刘晓洪、谢丹、人民银行参事室副主任张韶华、人民银行稳定局丁洪涛、复旦大学经济学院教授韦森、中国首席经济学家论坛理事长连平、交通银行法律合规部副总经理汤晓东、富邦华一银行法律合规部主管李晓英、星石投资首席执行官杨玲、字节跳动财经业务总监李涛等。
