赣州发展集团董事长：城投企业转型的难点和方向

近日，在中国财富管理 50 人（CWM50）青年学术论坛举办的“区域及行业分化对债市的影响与应对”专题研讨会上，赣州发展投资控股集团党委书记、董事长李贱贵作专题发言时表示，区域基本面差异下城投企业及债市过度分化问题仍应引起警惕。在金融市场虹吸效应作用下，加上城投企业的定位不清，行政化干扰因素大，导致部分地区城投企业转型困难。未来城投企业转型方向是国有资本投资公司和国有资本运营公司，应加强顶层设计，推动市场化转型，完善公司治理，加强财政金融协调防范流动性风险与信用风险。

李贱贵建议，要加强顶层设计和顶层推动，为融资平台转型提供足够的政策依据和政治依据；契合国有资产的管理体制改革，逐步实现平台转型的公司治理结构；同时，支持转型中的融资平台夯实有效资产，一方面，按照合规性要求把一些纯公益性资产从融资平台公司剥离出来，回归政府主体；另一方面，遵循融资平台转型后的业务类型，逐步充实可经营性的公共资产或可以产生权益性收入的公共资产，有利于转型后的融资平台公司获得可持续发展的物质基础。此外，加强财政金融协调，防范融资平台在转型中产生流动性风险。

以下为讲话全文。

我是来自红色之都赣州发展投资控股集团的党委书记董事长李贱贵。下面我就区域和行业分化，对债市的影响谈几点的认识和看法。

赣州是江西省南大门，是全省面积最大、人口最多的设区市。赣州同时也是江西唯一的省域副中心城市、国家区域性中心城市、国家Ⅱ型大城市、“一带一路”重要节点城市、全国性综合交通枢纽、赣粤闽湘四省通衢的区域性现代化中心城市。赣州还是党中央重点扶持和关怀的革命老区，2012年，国务院出台《关于支持赣南等原中央苏区振兴发展的若干意见》 国发〔2012〕21号，截至2020年末，赣州已累计获得中央和省支持政策1062项、重大项目332个、各类资金3162亿元；2021年，国务院出台《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》，支持赣州振兴发展纳入国家重大区域战略，给予赣南苏区重点倾斜，直接点明或指向赣州的政策事项有26处，可争取享受的普惠政策65项。

赣州坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把习近平总书记视察江西和赣州重要讲话精神作为总遵循，聚焦推进新时代赣南苏区振兴发展、打造对接融入粤港澳大湾区桥头堡、建设省域副中心城市“三大战略”，突出科技创新、工业倍增升级、乡村振兴、新型城镇化、现代化服务业、基础设施建设“六大主攻方向”，不断开创革命老区高质量发展示范区建设新局面。

赣州发展投资控股集团有限责任公司成立于2008年12月，注册资本11.8亿元，为赣州市国有独资公司，是市级重大产业、重大项目投融资服务平台和国有资本投资运营公司，授权持股并表以及旗下全资、控（参）股公司15家，主体信用评级AAA级，截至2020年12月底，赣州发展集团总资产达2092亿元，净资产643亿元，实现营收102.75亿元。

赣州发展集团作为赣州市重大基础设施项目及与城市功能相关项目的投资建设与运营主体，主营高速公路的投资建设、经营和管理；从事赣州市中心城区城市基础设施和民生工程投资、建设和城建国有资产经营管理工作。目前已形成市政建设、高速公路投资建设运营、金融配套服务与实体产业、旅游投资建设四大主营业务板块，在赣州地区基础设施、城市建设和社会发展过程中具有重要地位。

区域与行业的分化是必然规律和必经历程

区域与行业的分化是经济社会不断发展，资源配置不断优化，新旧动能实现转换的必然规律和必经的历程。

当前，正处在新旧动能的转换期，经济发展进入新常态，创新、协调、绿色、开放共享的新发展理念已经深入人心，供给侧结构性改革不断深化。在此大背景下，过去依赖资源牺牲环境的粗放发展模式已经走不通，因地制宜探索和发展高新技术产业，战略性新兴产业，充分发挥比较优势，已经成为了应对挑战、赢得先机和实现可持续发展的必由之路。

从全国的范围来看，经济发展基础的差异、新旧动能转化的速度催生和加剧了东西部区域的明显分化，并直观地表现在了各省份GDP规模、财政实力、政府债务负担的差异上。从2020年各个省份的GDP规模来看，广东和江苏双双超过10万亿，山东、浙江、河南超过了5万亿，维持了较高水平。经济实力较弱的省份，例如西藏、青海、宁夏不足5000亿。从2020年各个省份的财政实力来看，广东省一般预算收入超过1万亿，排在第一；江苏、浙江、上海、山东、北京超5000亿，为第二梯队；排名较弱的省份包括西藏、青海、宁夏等，一般预算收入规模不足1000亿。

分化还体现在区域债务负担上，债务负担重的区域，地方政府支持城投偿债的能力有限，在自身融资和造血能力不强的情况下，出现债券违约的风险值得关注。

随着区域分化加剧，优势地区对资源要素的虹吸效应明显，“几家欢喜几家愁”的局面日益凸显。

第一梯队的省份在产业转型升级方面走在了前列，对创新和质量效益的重视程度空前高涨，主动适应新常态，整体发展的态势良好，经济保持中高速增长。有些省份老的动能加速衰退，新的动能还没有形成，仍在转型与发展的两难中摸索徘徊，增长乏力。分化的产生根本上是因为在走向新常态的经济转型过程中，各地的增长动能和结构出现了明显的差异和分化。可以预见，区域之间的分化系数将延续甚至加剧。

区域基本面的不同是造成城投企业及债市区域分化显著的主要原因

区域基本面不同是造成城投企业区域分化显著的主要原因。部分企业和省份由于经济增长乏力，财政实力较弱，或者收入下降，债务负担较重，直接影响市场和投资者的信心，这是城投区域分化的一个基本原因。再加上永煤等信用事件催化。目前投资者对城投的风险偏好有所收紧，投债的资金抱团观察的现象日益明显，对非发达地区的城投企业来说是一个严峻的挑战。

市场和资金嗅觉敏锐，用脚投票，对区域基本面较弱的省份不再青睐，投债信心亟待修复，整体来讲，目前存在“涝的涝死，旱的旱死”的现象。城投企业的区域分化，造成了各省份城投企业债券发行成本、发行量、净融资额、二级市场交易情况的巨大差异，这是对市场信心的一种量化。

在债券融资融资方面，江西受到金融机构和投资人的青睐，2018至2020年，江西国企的年度新增发债笔数分别是97笔、174笔和265笔，发债金额分别是736.60亿元、1497.45亿元和2062.73亿元，呈逐年快速上升趋势。

从省域范围来看，江西各地市的国企债券发行呈现分化趋势。南昌、赣州、上饶在发行笔数和发行规模上占比较大，这三地的经济发展状况、经济活跃程度以及财政实力情况密切相关。

城投类企业融资过程中遇到的难点和痛点

债券对经济的发展有促进作用，但是在实践过程中，城投类企业受监管政策平台定位和政府重视程度以及自身资质等影响，包括转型升级，在融资方面出现较多难点和痛点。

第一，受全球经济放缓，贸易摩擦加剧的影响，国内外整个经济形势复杂多变，在防风险、去杠杆背景下，国家对地方隐形债务的负债管控加码，对金融机构的监管日趋严格，加大检查和穿透问责的力度。地方国有企业依靠政府信用背书的传统融资手段受限，但由于发展的需要，融资需求仍然有增无减，就此形成供需的尖锐矛盾。同时，受到信用事件的冲击和影响。目前整个债券市场投资者对城投类的风险偏好收紧。发达地区利率、市场面、基本面均未受到较大的影响，但是中间和后面受到影响较大，存在错杀的可能。对地方城投来说，也是严峻的挑战。

第二，地方国有企业目前仍承担部分政府职能。目前转型升级，特别是地市以下的城投公司转型升级更多依靠地方主官，依靠其认知和推动。在整个发展过程中，地方国企承接的重大基建项目不断增多，有的扮演着资本招商中资本以及担保公司的角色。这些项目都存在投资周期长、资金需求量大的特点，因为项目公益性属性强，市场化程度不高，难以通过传统融资。债券融资也存在投资者的风险收紧，存在诸多障碍，特别是存在着非标、占比高，期限错配、用途错配等风险因素，借新还旧仍然是一种常态。部分国有企业担任担保公司的角色，担保的对象是市属其他资质较弱的国企，也为各个区县平台公司的发债担保，带来巨大的挑战。

第三，部分地方存在资产质量不高的情况。在资产结构上，有较多的公益性资产与政府的往来负债率偏高。收入结构上，经营性的现金收入偏少，一部分是政府的回购资金，二是政府少量的注册资本金的补充，更多来源于自有业务盈利，地方国企存在总资本收益率和净资产收益率两个指标偏低，盈利能力不强，说得直白一些，就是“虚胖”。

第四，很多地方政府出于信用评级的提升，融资能力提高的诉求，对辖区内的国有企业进行整合，有的整合是有利的，有的“精心谋划”，有的则“简单粗暴”，有的是垒大户，可能产生在垒大户的过程中虚胖，管理效率降低。

债务风险防范

正是由于难点和痛点未能得到有效解决，去年第四季度以来，很多国企都暴露了实质性的信用风险，打击了投资者的信心和风险偏好，违约的影响如果进一步扩散，有可能引发区域性和系统性的金融风险，因此积极防范债市风险势在必行，控制国有企业的负债率，应引起监管层和地方政府的高度重视。

对政府而言，要努力落实政企分离，遵循市场规律，减少政府对地方国企的行政干预，落实好企业的自主经营权。政府与企业之间的业务，包括企业承接当地政府下达的建设业务，也要遵循市场化规则，配置相应资源，对项目进行论证，要减轻国企包袱，释放企业潜能，从根本上增强企业活力和投融资能力。同时，在政策允许下，通过整合重组，向国企注入更多优质的经营性资产，适当剥离纯公益性资产和职能，从根本上增强企业的投融资能力。

对于企业而言，一是要进一步完善治理结构，依托政策、资源优势丰富业务板块和业务范围，提升业务能力，从源头上提高盈利能力，提高现金流收入。二是从防范风险的角度，做好融资规划，加强融资管理。三是形成合理的债务结构，长短匹配，品种相宜，更加提高直融的份额，避免负债率过高，流动性紧张，避免超自身能力融资，盲目举债。保持整体债务水平稳健可控，避免举债过高。长期来看应当抓资金安全。

城投公司转型难点

由于城投企业的定位不清，行政化干扰因素大，导致难以彻底转型。要从根源上防范债务风险，城投企业不转型就是死路一条，目前来说，转型确实难，要靠政府领导的推动，行政化的官僚因素较大。具体而言：

一是地方政府对平台公司的转型动力较弱，政府对企业的定位难以改变。从2008年金融危机以后，为尽快推动中国经济走出低谷，地方政府承担了大量基建投资和融资任务，政策层面开始有所放松。2009年，人民银行和原银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整 促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）明确提出“鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融资平台等多种方式，吸引和激励银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”通过十多年的发展，地方政府财权和事权不匹配的问题仍然没有得到根本解决，基础设施公益项目仍然是地方政府主导来提供。通常情况下，地方财政收入目前只能满足政府部门运转和一些基本的公共服务支出，对于基础设施这一类的投资长、资金大的项目，其资金来源问题依靠现有财政本身的收入难以解决的，所以地方政府对平台的转型，目前来说还是存在资金瓶颈和动力偏弱。

二是融资平台公司在管理方面“去行政化”难。由于政企不分，平台公司的董事长和总经理都是地方政府派遣，由于公务员身份和任期制原因，在任期内，最终还是以完成政府指定性建设任务为主要目标，对集团的长期经营规划执行的能力和韧劲，包括坚守都还有待探索。

三是人才使用行政化，缺乏内生的活力和动力。城投公司管理层基本由政府委派，职业经理人偏少，收入偏低，市场化引进人才基本不可行。此外，地方政府部门对人员的人事管理方式导致考核与薪酬管理、晋升机制等竞争性不够。主要体现在收入偏低、管理偏紧、活力不足、市场化程度不足，难以吸引和留住人才。

城投企业转型的方向

2013年11月，党的十八届三中全会首次提出“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，这是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要举措。当前，国家层面对城投企业，特别是地方政府平台的转型给予高度的重视，当前更深层次的系列改革措施和行政方案也正在落地实施，目前从中央层面到地方层面正在加速形成功能鲜明、分工明确、协调发展的企业格局。城投企业两大发展方向就是国有资本投资公司和国有资本运营公司。地方国有资本投资公司更是以服务地方战略，优化国有资本布局，提升产业竞争力为目标。

第一，要加强顶层设计和顶层推动，为融资平台转型提供足够的政策依据和政治依据。在平台转型过程中，由于地方政府领导对融资平台的理解和认识有差异，积极性偏弱，所以希望从国家层面，特别是国资委出台了国有企业三年改革行动攻坚，加强督察和督导，要求各个省严格按照文件要求落实，形成董事会、监事会经营决策层公司治理的结构，形成科学化管理。经营层除了董事长、总经理，其他的都应由市场契约化管理，才能有利于增强平台活力。应不断健全公司治理结构，按照市场规律进行运作，促使地方政府从管理职能向监督职能转变，利用市场化的手段引导融资平台的发展。

第二，要契合国有资产的管理体制改革，逐步实现平台转型的公司治理结构。目前来说，关键是要政企分开，定位准确，不仅要给地方建设输血，也要增强自身造血功能，才能有利于国有平台良性发展。一是明确政府与企业各自的责任，建立健全的现代企业制度。二是去除地方政府对融资平台运营中的行政干预。

第三，支持转型中的融资平台夯实有效资产。由于财政部这两年陆续出台相关政策，对财政资金，对国有平台的注册资金的资本补充有限制，逐渐对资产严格限制。部分非义务教育类的学校和非公益性的医院，包括部分地方铁路由平台公司修建，从事业单位的管理角度是不能划入的，就造成出了钱的拿不到资产，没出钱的反而有资产，造成了双向分化，债务升高，资产却在下降，使平台公司自身造血能力会降低。因此，一方面，要按照合规性要求把一些纯公益性资产从融资平台公司剥离出来，回归政府主体；另一方面，要遵循融资平台转型后的业务类型，逐步充实可经营性的公共资产或可以产生权益性收入的公共资产，以利于转型后的融资平台公司获得可持续发展的物质基础。

第四，希望加强财政金融的协调，防范融资平台在转型中产生流动性风险。尤其是西部省份和东北，包括有些中部省份。希望由财政牵头，银保监提前介入监管，包括对项目的穿透性审查等等，既要遏制地方政府的投资冲动，仍支持地方政府的发展，特别是中西部地区，目前发展仍然是最大的要务。